Profiprávo: Tzv. pravidlo desetinásobku pro kampeličky

Tzv. pravidlo desetinásobku pro kampeličky (družstevní záložny) není protiústavní. Má-li družstevní záložna efektivně plnit funkce, jež ji odlišují od bank na jedné straně a od nebankovních poskytovatelů úvěrů na straně druhé, není v rozporu s ústavním pořádkem, jestliže je zákonem požadováno důsledné naplňování členského principu takovým způsobem, aby byli členové družstevní záložny adekvátně motivováni ke skutečnému zájmu o její zdravé hospodaření.

UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, zastoupené JUDr. Liborem Němcem, advokátem, sídlem Husova 5, Praha 1 – Staré Město, na zrušení ustanovení § 3 odst. 4 věty druhé zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 333/2014 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu, jako účastníků řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:

Návrh se zamítá.

Z odůvodnění (více ZDE):

I.
Předmět řízení

1. Ústavnímu soudu byl dne 4. 2. 2016 doručen návrh skupiny 21 senátorů (dále jen „navrhovatelka“), za kterou jedná senátorka JUDr. Eliška Wagnerová, Ph.D., doplněný podáními ze dne 27. 9. 2016 a 4. 7. 2017, na zrušení ustanovení § 3 odst. 4 věty druhé zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 333/2014 Sb. (dále též jen „zákon o spořitelních a úvěrních družstvech“).

2. Zákonem č. 333/2014 Sb. byl zákon č. 87/1995 Sb. novelizován mj. tak, že do ustanovení § 3 odst. 4 byla s účinností od 1. 7. 2015 vložena věta: „Souhrn zůstatků vkladů člena spojený s úrokem nebo obdobnou výhodou nesmí překročit desetinásobek souhrnu jeho splaceného základního členského vkladu a splaceného dalšího členského vkladu“ (dále též jen „pravidlo desetinásobku“).

3. V uvedené novele zákona o spořitelních a úvěrních družstvech upravil Parlament – na návrh vlády a z podnětu České národní banky (dále též jen „ČNB“) – celou řadu pravidel s cílem řešit narůstající nestabilitu v sektoru družstevních záložen, a to i prostřednictvím „pravidla desetinásobku“, jež by mělo zvýšit zájem členů o hospodaření dané družstevní záložny; právě toto pravidlo však považuje navrhovatelka z níže rekapitulovaných důvodů za protiústavní.

(…)

56. Nejprve je proto namístě rekapitulované sporné skutečnosti stručně definovat.
VI.ba
Morální hazard

57. Pojem „morální hazard“ lze obecně definovat jako stav, kdy je pro daný subjekt (ekonomicky – přinejmenším ve střednědobém horizontu) výhodnější jednat způsobem, jenž je (nebo alespoň může být) současně nevýhodný pro širší celek, jehož je tento subjekt součástí nebo za který dokonce nějakým způsobem odpovídá (je-li oním širším celkem právnická osoba). Jinými slovy, morální hazard nastává tehdy, když je potenciální sankce za případné nezodpovědné chování ve srovnání s možnými zisky natolik nízká (či dokonce žádná), že nejenže daný subjekt nikterak nemotivuje k zodpovědnějšímu počínání, či jej dokonce – nepřímo – motivuje (prizmatem zájmů širší skupiny osob) k jednání zjevně nezodpovědnému. V případě finančního trhu, respektive trhu s úvěrovými produkty, to potom znamená, že osoba, disponující přiměřeným množstvím volných finančních prostředků, jež má v úmyslu ve střednědobém výhledu maximálně zhodnotit při současném nulovém riziku jejich případné (byť i částečné) ztráty, může podlehnout morálnímu hazardu v tom smyslu, že tuto osobu nebude kupř. nikterak zajímat, z jakých (tedy v prvé řadě z jak rizikových) zdrojů je nadstandardní úročení daného depozita financováno. V kontextu posuzovaného návrhu je přitom zřejmé, jak ostatně vyplývá i z jeho obsahu (viz výše bod 10.), že zlomový okamžik představuje účinnost zákona č. 433/2008 Sb. – fakticky implementující závěry Rady (ES) ze dne 7. 10. 2008 -, na jehož základě došlo ke sjednocení pojištění vkladů u bank i družstevních záložen, a to ve výši sta procent vkladu do výše ekvivalentu 50 000 Euro, se kterým je dle slov navrhovatelky spojen „počátek hospodářského vzestupu družstevních záložen, představujících plnohodnotnou konkurenci bank“. Na tuto skutečnost, byť ve zcela odlišném interpretačním rámci, přitom ve svém vystoupení během druhého čtení sněmovního tisku č. 253 poukazoval i poslanec Ing. Miroslav Kalousek, akcentující primárně politický smysl této legislativní změny, reflektující hrozbu „runu na banky“ v době probíhající „finanční krize“.

58. Navrhovatelka v návrhu tvrdí, že žádný z dosavadních krachů družstevních záložen nebyl způsobem morálním hazardem na straně vkladatelů. S tímto tvrzením však podle názoru Ústavního soudu nelze v plném rozsahu souhlasit. Tvrdí-li totiž navrhovatelka, že důvodem těchto úpadků byla vždy konkrétní pochybení osob odpovědných za poskytování úvěrů, nelze přehlížet, že – nemělo-li inkriminované jednání čistě trestněprávní pozadí – mohlo být takové pochybení (přinejmenším nepřímo) způsobeno skutečností, že (jak konstatuje sama navrhovatelka) nadstandardní úročení vkladů členů družstevních záložen je nutno financovat dražšími a tedy – z podstaty věci pravděpodobně – i rizikovějšími úvěry. Naznačenou ekonomickou souvislost proto nelze při posuzování napadeného ustanovení ztrácet ze zřetele.
VI.bb
Klient, resp. člen družstevní záložny

59. Navrhovatelka, jak výše uvedeno, v návrhu i následné replice často zaměňuje pojmy klient družstevní záložny a člen družstevní záložny, resp. je používá jako synonyma. Na tomto místě je však třeba zdůraznit, že používání pojmu klient družstevní záložny je značně problematické v tom smyslu, že svědčí o nepochopení smyslu a účelu družstevní záložny, jakožto svébytného právního institutu, resp. specifické právnické osoby. Zatímco klient obecně, v daném kontextu pak klient některé úvěrové instituce, má k instituci poskytující mu peněžní plnění či služby poměr odvíjející se čistě od závazkového právního vztahu založeného povětšinou smlouvou o účtu, úvěrovou smlouvou (případě nějakým tomu se blížícím inominátem), resp. smlouvou upravující jiný bankovní produkt, člen družstevní záložny je primárně členem a z toho titulu rovněž společníkem specifického družstva, tedy fakticky společníkem obchodní korporace (§ 3 odst. 4 zákona o obchodních korporacích). Poukazuje-li přitom navrhovatelka na právní úpravu družstevních záložen ve Spolkové republice Německo, je třeba zdůraznit, že tamní právní úprava je významně odlišná (na rozdíl od České republiky nemusí být vkladatelé ani úvěrované osoby členy těchto družstevních záložen), a navíc prošla značně jiným historickým vývojem (podle navrhovatelkou přiložené analýzy došlo v tomto ohledu k podstatné změně již v 70. letech 20. století).

60. Pakliže tedy navrhovatelka na řadě míst svého návrhu namítá, že klient družstevní záložny je v důsledku napadeného pravidla v nevýhodném postavení ve srovnání s klientem banky, je zřejmé, že srovnává nesrovnatelné (a tím i ztrácí ze zřetele podstatu a smysl specifické právní úpravy družstevních záložen), čímž a priori oslabuje relevanci od tohoto srovnání se odvíjející argumentace. Skutečnost, že banky i družstevní záložny, jakožto úvěrové instituce largo sensu, podléhají totožné zastřešující evropské regulaci, totiž bez dalšího nemůže založit úsudek, že vskutku jde o natolik srovnatelné instituce, že u žádné z nich zákonodárce nemůže výběrově stanovit některé (přinejmenším zdánlivě) komparativně znevýhodňující povinnosti. Podle této logiky by totiž kupříkladu byla jistě znevýhodňující povinnost akciové společnosti mít základní kapitál alespoň ve výši 2 000 000 Kč, neboť tuto povinnost ostatní obchodní společnosti nemají, přestože podléhají totožné zastřešující regulaci (jak v zákoně o obchodních korporacích, tak v příslušných částech občanského zákoníku); netřeba snad přitom na tomto místě obsáhle odůvodňovat, že o diskriminační ustanovení zjevně nejde, neboť jde pouze o projev (resp. důsledek) diferenciace jednotlivých typů obchodních společností, odvíjející se právě od odlišných vnitřních mechanismů jejich fungování (s možnými důsledky pro třetí osoby), a s tím spojenými odlišnými právy a povinnostmi společníků, resp. osob oprávněných za tyto společnosti jednat. Pouze na okraj je pak možno uvést, že ačkoliv navrhovatelka opakovaně zdůrazňuje, že družstevní záložny je třeba z hlediska práva Evropské unie považovat za úvěrové instituce, poněkud přehlíží, že řada z nich fakticky nesplňuje jedno ze základních kritérií, tedy tzv. počáteční kapitál podle čl. 12 směrnice CRD IV ve výši 5 000 000 Euro.

61. Striktní a důsledné odlišení klienta (tím může být výjimečně i nečlen – viz § 3 odst. 5 zákona) a člena družstevní záložny je přitom podstatné primárně proto, že člen družstevní záložny nemá – na rozdíl od klienta banky – nárok na výplatu z Garančního systému finančního trhu v plné výši svého „vkladu“, nýbrž toliko z té jeho části, jež přesahuje výši členského vkladu (a současně nepřesahuje ekvivalent 100 000 Euro), s čímž výslovně počítá směrnice DGS II [viz její čl. 2 bod 1. odst. 4 ve spojení s čl. 5 bod 1. písm. b)]. V tomto ohledu je proto třeba se plně ztotožnit se stanoviskem vlády, že napadené pravidlo není v rozporu s unijním právem; stěží totiž může být v rozporu se směrnicí pravidlo, jehož dispozici (byť nepřímo) tato směrnice výslovně předvídá.

62. Jedna z klíčových námitek obsažených v posuzovaném návrhu (resp. i v přípisu od Asociace) představuje následující „axiom“: družstevní záložny v praxi i v kontextu unijního práva plní funkci „malých bank“, napadené pravidlo je proto vůči nim diskriminační, neboť je oproti „běžným bankám“ – prizmatem procenta pojištění vkladu – znevýhodňuje. V další části je proto nutné se zabývat otázkou, co vlastně „činí družstevní záložnu družstevní záložnou“, a současně z jiného úhlu pohledu – konkrétně z hlediska relevantní právní úpravy, co v obecné rovině odlišuje družstevní záložny od bank.
VI.bc
Definiční znaky družstevní záložny

63. Navrhovatelka i Asociace ve svých podáních opakovaně zdůrazňují nepřípadnost závěrů vycházejících z doporučení WOCCU (případně ICA), a to s argumentem, že tato mezinárodní organizace družstevních záložen sdružuje toliko záložny, jež fungují na jiných principech než družstevní záložny v České republice; družstevní záložny, které jsou úvěrovými institucemi, jsou přitom podle Asociace sdruženy v EACB, jejíž členové mají zhruba pětinový podíl na celoevropském bankovním trhu.

64. Ústavní soud si je vědom toho, že právní úprava družstevních záložen v České republice se vzpírá jednoznačnému zařazení buď mezi členy WOCCU, nebo členy EACB, s čímž ostatně koresponduje i fakt, že podle internetových stránek obou uvedených organizací není členem některé z nich žádná z tuzemských družstevních záložen. V návaznosti na toto zjištění se však nabízí pro ústavněprávní posouzení dané věci zcela klíčová otázka: co představuje esenciální znak (znaky) družstevní záložny, jehož (jejichž) absence (přinejmenším materiálně vzato) vylučuje zařazení takové právnické osoby do kategorie družstevních záložen? Jinými slovy, je možno identifikovat znak (případně znaky), jenž ji odlišuje nebo jež ji nezpochybnitelně odlišují od jiných právnických osob?

65. Navrhovatelka ve svém návrhu – právě s odkazem na právní úpravu družstevních záložen ve Spolkové republice Německo – zastává tezi, že tzv. členský princip nepředstavuje obligatorní znak družstevní záložny. Z internetových stránek EACB, jejímiž členy jsou i dvě „emblematické“ družstevní záložny německé provenience, nicméně vyplývá, že jedním ze základních principů, jenž takto mezinárodně sdružené družstevní záložny spojuje, je princip „jeden člen rovná se jeden hlas“, tedy princip, který zákonem č. 87/1995 Sb. nebyl implementován (srov. § 4 odst. 6 věta druhá), a to i přesto, že podle obsahu zprávy RIA absence tohoto principu představuje jeden z důvodů předchozí nestability sektoru družstevních záložen. V této souvislosti stojí za zmínku, že předmětná zpráva RIA striktní aplikaci principu „jeden člen rovná se jeden hlas“ nedoporučuje z důvodu přílišného zásahu do stávajících majetkových poměrů v sektoru družstevních záložen, a (proto) spíše preferuje jiný způsob realizace členského principu, když je jako jedna z upřednostňovaných parametrických variant předkládáno pravidlo desetinásobku.

66. Jakkoli není na tomto místě možno identifikovat žádný znak, jejž by měla každá družstevní záložna splňovat, měla-li být klasifikovatelná jako družstevní záložna, je vhodné pracovně uzavřít, že každá družstevní záložna by měla reálně naplňovat alespoň některé dílčí aspekty členského principu, a tedy realizovat – byť částečně modifikované (kontextuálně adaptované) – „ideály“, na kterých sektor družstevních záložen původně vznikl. V návaznosti na to je třeba konstatovat, že navrhovatelka jakékoliv posílení členského principu via facti odmítá, aniž by ovšem byl z jejího návrhu zřejmý relevantní důvod takového postoje, resp. nosná alternativa takového legislativního řešení.

67. V této souvislosti je pak vhodné současně uvést, že z posuzovaného návrhu není zřejmé ani to, čím by se podle představ navrhovatelky měly vlastně družstevní záložny – jakožto „malé banky“ – odlišovat od „velkých bank“, pakliže by jediným faktickým rozdílem – vedle výrazně nižšího povinného základního kapitálu – měla být pouze skutečnost, že družstevní záložna může nabízet své služby pouze svým členům, to ovšem za situace, kdy je povinný členský vklad toliko ve výši 1 000 Kč, tedy ve výši, jež není – bez dalšího – s to odlišit „běžné střadatele“, upřednostňující jen a pouze hledisko nejvyššího možného (a současně pojištěného) zhodnocení jejich volných finančních prostředků, od těch osob, jež mají skutečný zájem účastnit se na chodu dané družstevní záložny, jakožto její plnoprávní a tedy i přiměřeně aktivní členové, a to – byť i v soudobých podmínkách – na základě původních idejí vzájemné podpory jejích členů (kteréhožto principu se ostatně nepřímo dovolává i navrhovatelka, když poukazuje na ustanovení § 1 odst. 2 zákona – srov. výše bod 8.).

68. Ústavní soud se totiž domnívá, že na pomyslné ose bankovní – nebankovní úvěrové instituce mohou zastávat družstevní záložny funkci jistého „mezičlánku“ v tom smyslu, že mohou svým členům poskytovat úvěry, které by jim kupř. na jedné straně odmítly poskytnout banky, na straně druhé by jim je sice poskytl některý nebankovní poskytovatel úvěru, nicméně za méně výhodných podmínek než družstevní záložna. Má-li ovšem družstevní záložna takovou roli skutečně efektivně plnit, je zřejmé, že v ní musí být důsledně naplňován členský princip v tom smyslu, že její členové musí mít reálný zájem o zdravé hospodaření takové družstevní záložny.

69. V návaznosti na uvedené konstatování se proto – i z dále rozvedených důvodů – jeví jako podstatná z hlediska ústavněprávního přezkumu napadeného pravidla v prvé řadě otázka, zda jeho aplikace vskutku existenčně ohrožuje sektor družstevních záložen jako celek, a pakliže ano, zda – odhlédneme-li od majetkových práv jednotlivých členů – pro celý sektor může mít ústavněprávní důsledky (primárně ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny) za předpokladu, že zde není, resp. navrhovatelka nepředkládá žádný relevantně distinktivní znak, jenž by – při eliminaci napadeného pravidla – fakticky odlišoval družstevní záložny od bank (a případně dalších úvěrových institucí), tedy jenž by jinými slovy představoval hodnotu, jíž je třeba poskytnout ústavněprávní ochranu.
VI.bd
Rdousící efekt

70. Tzv. rdousící (škrtící) efekt není v dosavadní judikatuře Ústavního soudu přesně definován, obecně je tak možno konstatovat, že „rdousící efekt“ připadá do úvahy pouze v extrémních případech, kdy stát (nejčastěji v podobě nějakého finančního odvodu či daňového opatření) stanoví adresátům práva povinnost, jejíž realizace je způsobilá přivodit dotčeným subjektům vskutku existenční problémy, tj. působit vůči nim likvidačně.

71. Navrhovatelka dovozuje „rdousící potenciál“ napadeného pravidla ze skutečnosti, že po (částečné) účinnosti pravidla desetinásobku došlo u všech sledovaných družstevních záložen ke znatelnému snížení objemu nových vkladů. Tuto skutečnost doprovází srozumitelnou a logicky správnou úvahou, že snížení nových vkladů způsobuje snížení likvidity družstevní záložny, jež ve střednědobém horizontu musí vést ke snížení schopnosti poskytovat svým členům nové úvěry, a tedy fakticky k neschopnosti plnit základní funkci družstevní záložny.

72. Čistě v abstraktní rovině tak lze přisvědčit navrhovatelce, že je-li inherentním problémem segmentu družstevních záložen skutečnost, že jejich úvěrová činnost vyžaduje relativně dražší zdroje financování, jež je nutí vyhledávat výnosnější – a tedy i rizikovější – umístění aktiv, pak může tento problém jen stěží eliminovat opatření, jež podle navrhovatelky nutně vede ke snížení schopnosti družstevních záložen přijímat nové vklady v dosavadním objemu. Aniž by měl Ústavní soud ambici stát se konečným arbitrem v otázce, zda snížení nových vkladů po 1. 7. 2015 představuje logický důsledek předchozího „předzásobení trhu“, jak tvrdí vláda, nebo naopak nezpochybnitelnou indicii „rdousícího efektu“ pravidla desetinásobku, jak naznačuje navrhovatelka, považuje za nutné uvést, že navrhovatelkou předloženou argumentaci shledává „jednorozměrnou“ v tom smyslu, že staví na velmi zjednodušené premise, dle které je (musí být) snížení nových vkladů nevyhnutelným důsledkem pravidla desetinásobku, neboť jednotliví „střadatelé“ umístí vždy své volné finanční prostředky pouze tam, kde získají nejvyšší možné zhodnocení při současném stoprocentním pojištění takového vkladu. Tím nicméně navrhovatelka (zjevně nezamýšleně) potvrzuje opodstatněnost závěru zákonodárce (resp. vlády a České národní banky), že stoprocentní pojištění vkladů v kombinaci s preferencí maximálního možného výnosu může vést ke zvýšenému riziku výskytu morálního hazardu u všech zúčastněných aktérů (viz výše). V návaznosti na vyjádření vlády pak nelze nezmínit, že v duchu navrhovatelkou předkládané logiky by drtivá většina „běžných střadatelů“ musela ukládat své volné finanční prostředky nikoliv u bank, nabízejících znatelně nižší úroky, nýbrž u družstevních záložen. Pouze na okraj této otázky je vhodné dodat, že podle dat uváděných Asociací vyplývá, že od 1. 7. 2015 došlo k propadu nových vkladů, současně je z nich ale zřejmé, že v květnu a červnu 2015 došlo k výraznému zvýšení (až na trojnásobek dosavadního objemu vkladů), a že již v únoru 2016 se nové vklady začaly blížit objemům z února 2015 (cca ve výši dvou třetin).

73. Pro posouzení, zda napadené pravidlo může mít „rdousící efekt“, nicméně podle názoru Ústavního soudu není podstatný výsledek v předchozím odstavci diskutované polemiky, nýbrž zodpovězení otázky, zda zákonodárce umožnil dotčeným osobám reálnou možnost zareagovat na uzákonění pravidla desetinásobku v poskytnutých lhůtách tak, aby nebyla nikterak dotčena jejich základní práva, či nikoliv. Jakkoli navrhovatelka tuto skutečnost víceméně přehlíží, a ani vláda ji ve svém vyjádření nikterak nezdůrazňuje, z obsahu zprávy RIA k předmětné novele vyplývá, že jejím deklarovaným záměrem má být, aby se stávající družstevní záložny a) přizpůsobily novým opatřením, nebo se b) transformovaly na banku nebo c) na platební instituci či poskytovatele platebních služeb nebo d) na nebankovního poskytovatele úvěrů nebo na družstvo anebo konečně, aby družstevní záložny e) ukončily svoji činnost. Jedním z předvídaných možných důsledků (řešení) nové právní úpravy jako celku je tedy i (dobrovolné) ukončení existence družstevních záložen. Z ústavněprávního hlediska je přitom podstatné – zdůrazňuje-li navrhovatelka, že družstevní záložny jsou úvěrové instituce, a fakticky „malé banky“ -, zda zákonodárce stávajícím družstevním záložnám reálně umožnil jejich případnou transformaci v „malé banky“ i de iure. Sama skutečnost, že zákonodárce družstevním záložnám neumožnil vykonávat činnost úvěrové instituce za dosavadních podmínek, totiž nezpůsobuje ústavní nesoulad napadené právní úpravy [srov. mutatis mutandis bod 58. nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.)].

74. Víceméně pouze nad rozhodný rámec je proto možno uvést, že z údajů přístupných na internetových stránkách České národní banky vyplývá, že a) v době přijetí napadené právní úpravy figurovalo v sektoru družstevních záložen 11 subjektů, ke dni 20. 6. 2018 jich je sice již pouze 10, „jedenáctá“ Záložna CREDITAS se ovšem k 1. 1. 2017 transformovala na Banku CREDITAS a. s., a b) ke dni 31. 12. 2010 bylo celkem 34 003 členů družstevních záložen, ke dni 31. 12. 2016 pak 51 586 a ke dni 31. 12. 2017 (tedy nejaktuálnějšímu zpracovanému datu) činil celkový počet členů družstevních záložen 30 849 (viz http://www.cnb.cz/cnb/STAT.ARADY_PKG.VYSTUP?p_sestuid=33555&p_uka=1,2,3,4,5,6,7&p_strid=BB&p_sort=2&p_od=200903&p_do=201712&p_period=3&p_des=50&p_format=6&p_decsep=,&p_lang=CS). Je tak možno i z tohoto úhlu pohledu konstatovat, že navrhovatelkou tvrzený tzv. rdousící efekt není empiricky doložen.
VII.
Ústavněprávní přezkum napadeného pravidla

75. Jak vyplývá z výše uvedeného, navrhovatelkou dovolávané právo podnikat by mohlo být v daném případě ohroženo pouze za předpokladu, že by byl indikován neproporcionální zásah do majetkových práv členů družstevních záložen. Nejprve je proto třeba provést třístupňový test proporcionality, jehož dílčí kroky byly formulovány v navrhovatelkou odkazovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02, a podle kterého je vedle účelu (cíle) zásahu nutno zhodnotit způsobilost (nebo též vhodnost) takového opatření naplnit sledovaný cíl, dále je třeba zhodnotit jeho potřebnost, dle kteréhožto kritéria je povoleno použití pouze nejšetrnějšího z více možných prostředků, a konečně je namístě posoudit princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli.

76. Dříve než Ústavní soud přikročí k provedení uvedeného testu proporcionality, uvádí, že při zhodnocení ústavní souladnosti napadeného pravidla vyšel z údajů obsažených ve zprávě RIA, jež nemá důvod nepovažovat za relevantní (a správné), zvláště když navrhovatelka jejich správnost ve svých podáních (přímo) nikterak nezpochybňuje.
VII.a
Legitimita zákonodárcem sledovaného cíle

77. Jakkoli je možno navrhovatelce přisvědčit, že riziko morálního hazardu není vlastní pouze sektoru družstevních záložen, nelze ztrácet ze zřetele chronickou nestabilitu tohoto sektoru – a to i po 1. 4. 2006, což vystupuje do popředí právě ve srovnání se stabilitou bankovního sektoru; současně je zřejmé, že tato nestabilita není způsobena pouze morálním hazardem, nýbrž kupř. i v kombinaci s vyšší úvěrovou angažovaností družstevních záložen ve srovnání s bankami.

78. Navrhovatelka v replice k vyjádření vlády zpochybňuje jí prezentované tvrzení, že Česká národní banka „spotřebovává“ na výkon dohledu nad sektorem družstevních záložen 30 % svých dohledových kapacit, když namítá, že takový údaj nevyplývá z žádného z veřejně dostupných zdrojů. Ústavní soud v této souvislosti vychází ze skutečnosti, že konkrétní percentuální výše není z hlediska hodnocení ústavnosti napadené právní úpravy podstatná (přičemž pokud jde o veřejně přístupné oficiální zdroje, postačí poukázat na Výroční zprávu ČNB za rok 2015, ve které se na str. 25 uvádí, že dohledu nad sektorem družstevních záložen – i přes „relativně malý tržní podíl“ je Českou národní bankou „věnována významná část dohledových kapacit“), neboť i kdyby bylo uvedené procento vytížení dohledových kapacit ve skutečnosti „pouze“ poloviční, stále by šlo zjevně o nepoměrné zatížení České národní banky za situace, kdy celková bilanční suma sektoru družstevních záložen nedosahovala v dané době ani jednoho procenta regulovaného finančního trhu jako celku.

79. Pakliže navrhovatelka zdůrazňuje, že legitimním cílem může být jen stěží „posílení finanční zainteresovanosti členů družstevních záložen“, postačí připomenout, že oním sledovaným cílem je primárně stabilizace celého sektoru družstevních záložen, posílení finanční zainteresovanosti členů je (pouze) prostředkem (metodou), jenž má takto stanovený cíl pomoci naplnit. Namítá-li navrhovatelka následně, že případný cíl právní úpravy v podobě odstranění a prevence vzniku některých dřívějších problémů segmentu družstevních záložen napadené pravidlo v žádném případě nemůže naplnit, nevyjadřuje se již k otázce legitimity stanoveného cíle, nýbrž k otázce vhodnosti zvolených zákonných opatření.

80. Ústavní soud považuje za nezpochybnitelnou skutečnost, že sektor družstevních záložen vykazoval dlouhodobě před přijetím napadeného pravidla znaky systémové nestability. Tato systémová nestabilita měla za následek jednak opakované (a v relaci k jeho celkovému objemu i masivní) plnění z tehdejšího Fondu pojištění vkladů, jednak (konsekventně) flagrantně neúměrné zatížení dohledových kapacit regulátora trhu. Stabilizace předmětného segmentu, jež by zamezila opakování výskytu obou souvisejících negativních jevů, tak představuje legitimní cíl, neboť taková stabilizace je jednoznačně ve veřejném zájmu.
81. Pouze pro úplnost je v této souvislosti vhodné reagovat na poznámku navrhovatelky, obsaženou v její replice k vyjádření vlády, že dohled České národní banky nad úvěrovými institucemi je její zákonnou povinností a že – ostatně – náklady svého provozu kryje emisí peněžní zásoby. Navrhovatelka se tak (patrně) snaží naznačit (vedle kontextuálně nepřípadného odkazu na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04), že ani zvýšení nákladů na řádný dohled nad sektorem družstevních záložen (jejž zjevně považuje za jediné možné řešení daného problému), nemůže představovat legitimní důvod, pro který by měl zákonodárce přikročit k legislativním změnám, kterými by se snažil posílit samoregulační mechanismy uvnitř družstevních záložen, neboť zvýšené náklady na svůj provoz Česká národní banka pokryje z emise peněžní zásoby. Takovou argumentaci ovšem nelze přijmout, neboť případná nutnost navýšení personálních kapacit České národní banky – jakkoli nemůže mít v omezeném rozsahu citelný systémový dopad – není z hlediska veřejných financí jako celku a priori zcela podružná.
VII.b
Vhodnost zvoleného opatření

82. Jelikož Ústavní soud oproti očekávání navrhovatelky shledal zákonodárcem sledovaný cíl napadeného pravidla za legitimní, je třeba se zabývat otázkou, zda je napadená právní úprava způsobilá sledovaný cíl naplnit, tedy zabývat se otázkou vhodnosti zvoleného zákonného opatření; má-li být toto kritérium naplněno, musí být příslušné pravidlo (alespoň potenciálně) schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je v posuzované věci ochrana výše specifikovaného veřejného statku.

83. Podle názoru navrhovatelky napadená právní úprava kritérium vhodnosti nesplňuje, neboť z výše uvedených důvodů bude mít fakticky za následek postupné snižování likvidity, jež konsekventně ochromí celkové fungování dané družstevní záložny. Jakkoli Ústavní soud nemíní naznačené důsledky navrhovatelkou prezentované ekonomické souvislosti nemístně bagatelizovat (viz výše body 69. a 70.), nemůže současně přehlížet, že navrhovatelka ve svých podáních fakticky neuvedla žádný důvod, pro který by byl namístě úsudek (byť i jen v podobě hypotézy), že zákonodárcem sledované posílení členského principu, a od něj se odvíjející samoregulační mechanismy nejsou s to sledovaný účel naplnit.

84. Ústavní soud se naproti tomu domnívá, že posílení členského principu jednak má (přinejmenším v abstraktní rovině problému) potenciál sledovaný účel naplnit, jednak má za to, že právě posílení členského principu představuje v rámci sledovaného cíle hlavní důvod, jenž opodstatňuje pokračování existence družstevních záložen jako specifických – a proto zvláštním právním předpisem regulovaných – úvěrových (nebankovních) institucí. Lze mít důvodně i za to, že zákonodárce zvolil vhodné opatření preventivního charakteru, které vedle zdůraznění odlišného fungování družstevní záložny (posílením členského principu) a banky, má rovněž předcházet vzniku případných škod, které by mohl potenciálně stát hradit v důsledku neefektivního výkonu dohledu nad činností družstevní záložny. Rovněž kritérium vhodnosti proto napadené pravidlo podle mínění Ústavního soudu splňuje.
VII.c
Šetrnost zvoleného opatření

85. V rámci druhého kroku musel Ústavní soud posoudit naplnění principu potřebnosti, tedy otázku, zda zákonodárce použil pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více nabízejících se opatření.

86. Navrhovatelka považuje napadené pravidlo za nešetrné, neboť jeho aplikace podle jejího názoru povede k postupné likvidaci celého sektoru družstevních záložen, a to proto, že „drobní střadatelé, kteří tvoří výraznou část klientů záložen, ale ani ostatní klienti nebudou ochotni akceptovat nutnost výrazně vyšších členských vkladů“; současně vyjádřila přesvědčení, že sledovaného účelu mohlo být dosaženo i pomocí jiných, „méně drastických prostředků“.

87. Ústavní soud již opakovaně výše prezentoval stanovisko, že navrhovatelkou předkládané závěry považuje za zjednodušující (abstrahující od veškerých jiných kritérií než je maximalizace pojištěného zhodnocení vkladů). Na tomto místě musí navíc připomenout, že navrhovatelka sice hovoří o možnosti, aby byl sledovaný cíl právní úpravy realizován i jinými – méně invazivními – prostředky, z návrhu však není – s výjimkou posílení důsledného dohledu regulátorem trhu (viz výše) – zřejmé, o jaké jiné – ústavně souladné – prostředky by konkrétně mělo jít.

88. Ústavní soud se proto omezí na konstatování, že předmětná zpráva RIA obsahuje řadu parametrických variant posílení družstevního principu, a to včetně možných negativních důsledků jejich volby. Napadené pravidlo přitom podle názoru Ústavního soudu nikterak „nevybočuje z řady“, v tom smyslu, že se jednotlivé varianty liší jak v pozitivních, tak v negativních důsledcích aplikace. Současně je zřejmé, že zákonodárce měl k dispozici i variantu zavedení pravidla „jeden člen rovná se jeden hlas“, již by prizmatem majetkových práv „větších členů“ družstevních záložen bylo namístě vnímat jako řešení s potenciálně citelnějším dopadem. Šetrnější řešení, jež by současně bylo s to stejně efektivně dosáhnout sledovaný cíl – prostřednictvím posílení členského principu – tedy podle Ústavního soudu nebylo k dispozici.
VII.d
Přiměřenost zvoleného opatření

89. Konečně je třeba se zabývat naplněním principu přiměřenosti (v užším slova smyslu), podle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, což znamená, že opatření omezující právo na majetek nesmí, jde-li o kolizi s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na tomto opatření.

90. I v případě třetího kroku testu proporcionality se Ústavní soud z výše rozvedených důvodů domnívá, že napadené pravidlo v testu ústavnosti obstojí, a to i za předpokladu, že aplikace napadené právní úpravy vskutku povede k zániku některých družstevních záložen. Takový závěr je totiž namístě s přihlédnutím k okolnosti, že a) zde není – s výjimkou napadeným pravidlem posilujícího členského principu, resp. jeho projevů – žádný specifický a od jiných úvěrových institucí družstevní záložny odlišující rys, generující v důsledku toho nějakou zvláštní hodnotu, již by bylo třeba (nejen) v rovině ústavního práva zvlášť chránit, a b) jednotlivým družstevním záložnám bylo umožněno se na novou právní regulaci adaptovat, optimálně postupnou transformací na „řádné“ banky (je-li zřejmé, že družstevní záložny jednají jako banky, podléhají obdobné regulaci jako banky a nabízejí obdobné produkty jako banky, je možno uzavřít, že není z tohoto úhlu pohledu důvod k nim i z hlediska zbývajících kritérií nepřistupovat jako k bankám).
VII.e
Otázka diskriminačního charakteru zvoleného opatření

91. Jak vyplývá z dosud řečeného, Ústavní soud nepovažuje napadené pravidlo ani za diskriminační, neboť se na rozdíl od navrhovatelky nedomnívá, že banky a družstevní záložny představují (zcela) srovnatelné subjekty práva. Pokud by tomu tak bylo, musela by být kupříkladu diskriminační právní úprava veřejné obchodní společnosti, zakotvující neomezení ručení jejích společníků, neboť tato úprava je zjevně znevýhodňující ve srovnání s omezeným ručením komanditistů v komanditní společnosti. I když Ústavní soud nepřehlíží doktrinální poznatek, že základní kapitál v praxi (povýtce) není způsobilý plnit garanční funkci (což se znatelně odrazilo kupř. v právní úpravě společnosti s ručením omezeným v zákoně o obchodních korporacích), přesto se domnívá, že zákonný požadavek na výši základního kapitálu, jenž markantně odlišuje družstevní záložny od bank, nelze bez dalšího bagatelizovat (v této souvislosti je vhodné poukázat na str. 84 Zprávy o výkonu dohledu nad finančním trhem v roce 2014, dostupné na internetových stránkách ČNB, ve které je zdůrazněna skutečnost, že zejména směrnice CRD IV přináší požadavek vyššího a kvalitnějšího kapitálu). Napadené opatření tak není možno považovat za diskriminační (a tedy porušující právo na rovné zacházení), neboť zde není srovnatelný subjekt, jejž by toto pravidlo ve srovnání s družstevními záložnami zvýhodňovalo.
VII.f
Zásah do práva podnikat

92. Z výše uvedeného rovněž vyplývá, že za situace, kdy Ústavní soud neshledal ústavně deficitním zásah do práva vlastnit majetek, fakticky nepřipadá do úvahy závěr o nepřípustném zásahu do práva podnikat, a to zvláště prizmatem čl. 26 odst. 2 Listiny, stanovícího v případě tohoto základního práva jeho podmíněnost zákonnou úpravou, přičemž podle konstantní judikatury Ústavního soudu má v tomto případě zákonodárce poměrně širokou míru diskrece – opět v podmínkách právní úpravy, jež adresátům práva umožnila transformaci na banku, tedy v podmínkách, kdy zákonodárce zúčastněným aktérům umožnil pokračování podnikatelské činnosti v sektoru úvěrových institucí (opak navrhovatelka netvrdí). Navrhovatelka sice ve svém návrhu poznamenává, že zákonodárcem poskytnuté legisvakanční lhůty nebyly dostatečně dlouhé, toto své tvrzení ovšem nedoprovází žádnou podpůrnou argumentací, a nadto je z celkového kontextu návrhu zřejmé, že způsob možné – postupné – transformace družstevní záložny na banku za ústavně nesouladný nepovažuje.
VII.g
Námitka rozporu s právem Evropské unie

93. Spořitelní a úvěrní družstva jsou jednou z forem „úvěrových institucí“ podle definice v čl. 4 odst. 1 bod 1) nařízení CRR, které respektuje širokou diskreci vnitrostátního zákonodárce ratione personae při úpravě konkrétních typů provozovatelů služeb spojených s přijímáním vkladů od veřejnosti a poskytováním úvěrů na vlastní účet na finančních trzích. Závazek vyplývající ze směrnice DGS II pak ukládá státu povinnost zajistit ochranu klientů úvěrových institucí jako spotřebitelů jimi poskytovaných služeb pouze v rozsahu tzv. způsobilých vkladů, jak jsou definovány v čl. 2 odst. 1 bod 4), tzn. nevztahuje se na vklady kapitálové povahy, které jsou z ochrany vyloučeny v čl. 5 odst. 1 písm. b). Směrnice tak respektuje ústavní zásadu unijního práva „jednoty v rozmanitosti“ a ponechává členským státům ratione materiae volnost v rozhodnutí, zda zákonná úprava úvěrových institucí zahrne pouze přijímání běžných (typicky bankovních) vkladů nebo vedle nich i vkladů členských (např. družstevní záložny), opravňujících vkladatele k účasti na správě instituce. Nakolik faktické „upozadění významu členství v družstvu“, na něž upozorňuje zpráva RIA citovaná v bodě 53, tuto participaci relativizuje, je věcí účinného nastavení záruk členských práv v korporátním právu a s posouzením napadeného ustanovení nesouvisí. Rozsah závazku státu vyplývající z unijního práva je tedy natolik zřejmý, že o jeho „eurokonformním“ promítnutí do zákona č. 87/1995 Sb., včetně napadeného ustanovení, nemá Ústavní soud žádných pochybností. Proto neshledal ani důvodnou úvahu navrhovatelky o předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Jednostranné rozšíření zákonné ochrany ve prospěch pojištění i členského (kapitálového) vkladu nad rámec závazku vyplývajícího ze směrnice DGS II tato sice výslovně nevylučuje, případné mimořádné důvody pro ně by však příslušelo posoudit zákonodárci, v žádném případě však Ústavnímu soudu, který je veden zásadou zdrženlivosti. Napadené ustanovení nevytváří překážku volného pohybu kapitálu na vnitřním trhu Evropské unie ani neomezuje volné poskytování služeb tuzemských družstevních záložen, a to nejen proto, že nejde o opatření zakázané právem Evropské unie (což by ani nebylo, jak se navrhovatelka mylně domnívá, nutnou podmínkou jeho rozporu s unijním právem), ale i proto, že je určeno jiné cílové skupině, než běžným vkladatelům, pročež nemá potenciál odradit případné investory na finančním trhu v České republice jako součásti evropského finančního trhu. Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že námitka navrhovatele o rozporu napadeného ustanovení s právem Evropské unie není důvodná.

94. Nadto Ústavní soud zdůrazňuje, že právo Evropské unie není referenčním kritériem pro jeho rozhodování v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy. Ústavní soud v těchto řízeních pouze přiměřeně přihlíží k principům vycházejícím z unijního práva, jak vyložil již v nálezu ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.). Nad rámec výše uvedeného se proto Ústavní soud nemůže věnovat námitce rozporu napadeného ustanovení s právem Evropské unie, neboť v opačném případě by překročil své kompetence svěřené mu Ústavou [srov. též mutatis mutandis bod 48. odůvodnění nálezu ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.)].
VIII.
Závěr

95. Ze všech popsaných důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh není důvodný, pročež jej podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

96. Pro úplnost se dodává, že k návrhu navrhovatelky na přednostní projednání věci, uplatněném v její replice, Ústavní soud neshledal důvody pro postup podle § 39 zákona o Ústavním soudu, a proto o něm ani nerozhodoval samostatným usnesením.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

Autor: US